Parteneriatul Public - Privat, o eventuala solutie la problema supraaglomerarii penitenciarelor

Problema supraaglomerarii penitenciarelor si a conditiilor din acestea a devenit de mare interes, mai ales pe fondul masurilor de politica penala propuse pentru rezolvarea ei, dar si a emiterii hotararii pilot in cauza Rezmives si altii impotriva Romaniei, pe 25 aprilie, de catre Curtea Europeana a Drepturilor Omului (CEDO).

Guvernul este invitat, in baza aceste hotarari, sa prezinte in termen de 6 luni de la ramanerea ei definitiva, un plan de masuri pentru ameliorarea conditiilor existente in aceste facilitati de detinere.

Supraaglomerarea penitenciarelor este frecvent intalnita la nivel global, chiar si in statele cu economii mult mai dezvoltate.

Un exemplu edificator ar fi statul California care, potrivit datelor oficiale disponibile pe website-ul Departamentului de Corectii si Reabilitare, avea un grad de ocupare de aproximativ 132%, pe 19 iulie 2017 (1) , cu un deficit estimat la 29 de mii de locuri.

In Romania, potrivit website-ului Administratiei Nationale a Penitenciarelor, pe 4 iulie 2017, gradul de ocupare era de 142%, cu un deficit de aproximativ 8 mii de locuri (2).

Pe langa masurile de politica penala pe care le poate adopta statul in vederea ameliorarii conditiilor (cu precadere in materie de supraaglomerare), se afla si cele de ordin logistic, acestea avand avantajul posibilitatii de a combate si ceilalti factori ce au determinat condamnarile Romaniei la CEDO si a emiterii hotararii pilot.

Totusi, extinderea, modernizarea si reabilitarea penitenciarelor determina costuri investitionale suficient de mari cat sa blocheze aceste demersuri, date fiind constrangerile bugetare cu care se confrunta sectorul public, si sa determine, astfel, alte orientari mai putin impovaratoare.

Care ar fi avantajele PPP

Una din solutiile ce pot fi avute in vedere pentru depasirea acestor neajunsuri de ordin financiar ar fi folosirea parteneriatului public-privat (PPP) in vederea construirii de noi facilitati sau pentru extinderea ori modernizarea celor existente. Exista o buna practica in aceasta materie in state precum Franta, Anglia, California si altele.
 
Prin intermediul PPP, sarcina financiara este transferata initial din sectorul public in sectorul privat, urmand a fi distribuita ulterior, pe parcursul derularii proiectului, inapoi in directia sectorului public.

Acest mecanism prezinta si alte avantaje, pe langa depasirea lipsei capitalului initial. S-a constatat ca prin intermediul PPP se poate ajunge si la o imbunatatire a conditiilor din facilitatile de detinere, la aceleasi costuri ca cele din facilitatile traditionale, iar uneori chiar mai reduse, lucru explicabil prin implementarea managementului si expertizei din sectorul privat, acestea fiind, in general, superioare celor aferente sectorului public si avand capacitatea de a livra un mai bun raport calitate-pret.

De asemenea, termenul de livrare al unei noi facilitati de detinere este mult mai redus in cadrul unui PPP, partenerul privat nefiind tinut de regulile si procedurile ce guverneaza activitatea entitatilor publice in materie de achizitii publice. Mai mult, in unele studii disponibile la nivel international (3), s-a observat si o reducere a gradului de recidiva a persoanelor detinute in cadrul facilitatilor realizate in PPP.

Totusi, realizarea unei facilitati de detinere prin intermediul acestui mecanism presupune o serie de eforturi, luand in calcul complexitatea unui astfel de proiect. Intr-o prima etapa, se impune armonizarea cadrul legal in vederea stabilirii compatibilitatii unui astfel de proiect in acest domeniu, impunandu-se unele schimbari de ordin legislativ.

Unde se impun modificari legislative

Legea nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat reglementeaza incheierea si derularea PPP. In acest sens, actul normativ dispune ca prin intermediului unui PPP se are in vedere realizarea, reabilitarea sau extinderea unor bunuri destinate prestarii sau operarii unor servicii publice. Totodata, se arata in continuare ca aceasta lege se va aplica numai atunci cand din studiul de fundamentare a proiectului reiese faptul ca veniturile care urmeaza sa fie obtinute de societatea de proiect din utilizarea bunurilor sau operarea serviciului public ce formeaza obiectul proiectului vor fi generate, in totalitate sau majoritate, prin plati efectuate de catre partenerul public sau de catre alte entitati publice in beneficiul partenerului public.

Din perspectiva Legii nr. 233/2016, realizarea unei facilitati de detinere apare ca posibila, luand in considerare ca aceasta facilitate reprezinta o structura necesara asigurarii executarii pedepselor privative de libertate. De asemenea, cum aceasta activitate nu este menita a fi generatoare de profit, majoritatea platilor sau chiar toate, pe care le va obtine societatea de proiect pe parcursul derularii parteneriatului, vor proveni de la partenerul public sau de la alte entitati publice, acest lucru fiind in consonanta cu cele precizate mai sus.

Relevanta in acest context ar putea deveni implicarea de instrumente financiare provenind din fonduri europene nerambursabile alocate Romaniei.

Dificultatile de ordin legislativ intervin din modul in care este reglementat regimul penitenciarelor.  Astfel, potrivit Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor si a masurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare in cursul procesului penal, pedeapsa inchisorii se executa in locuri anume destinate, denumite penitenciare, aceste penitenciare fiind infiintate prin hotarare a Guvernului, avand personalitate juridica si aflandu-se in subordinea Administratiei Nationale a Penitenciarelor.

Mai mult, se arata in Regulamentul de organizare si functionare a unitatilor penitenciare, ca aceste unitati sunt institutii publice de interes national si fac parte din institutiile publice de aparare, ordine publica si siguranta nationala, iar activitatea acestora este guvernata de dispozitii precum Legea nr. 293/2004 privind Statutul functionarilor publici cu statut special din Administratia Nationala a Penitenciarelor, Legea nr. 51/1991 privind siguranta nationala a Romaniei.

Pentru aceste motive, realizarea unei facilitati de detinere prin intermediul unui PPP, in stadiul actual al legislatiei, desi realizabila, poate intampina unele probleme de natura operationala. In vederea depasirii acestora, trebuie inca de la inceput stabilite si delimitate in mod clar, univoc, drepturile si obligatiile pe care societatea de proiect le poate avea in implementarea proiectului, mai ales in perioada de operare a facilitatii.

Totusi, in absenta unor prevederi exprese care sa normeze realizarea facilitatilor de detinere in parteneriat public-privat, va exista o reticenta in derularea acestor proiecte atat din partea sectorului public, cat si a celui privat, date fiind riscurile pe care le presupune un cadru legal echivoc.

Consideram ca o schimbare legislativa in acest domeniu, care sa stabileasca in mod expres posibilitatea de a realiza penitenciare prin intermediul parteneriatului public-privat, si implementarea ulterioara a unor astfel de proiecte ar putea face parte dintr-un plan de masuri menit sa amelioreze conditiile actuale din penitenciare si sa rezolve problema supraaglomerarii acestora intr-un timp relativ scurt, respectand obligatiile impuse statului roman in acest sens. 

-----------------------------
1. Sursa: http://www.cdcr.ca.gov/Reports_Research/Offender_Information_Services_Branch/Population_Reports.html - Weekly Report
2. Sursa: http://anp.gov.ro/informatii/dinamica-efectivelor/ - Capacitatea de cazare la data de 04.04.2017
3. Sursa: Public-Private Partnerships for Corrections in California: Bridging the Gap Between Crisis and Reform, by Leonard C. Gilroy, Adam B. Summers, Anthony Randazzo and Harris Kenny

Sursa: hotnews.ro